El
fenómeno de la convergencia y la regulación del
sector
comunicaciones
(Aporte
para el Seminario organizado por IEE1815 del 15 de mayo de 2001)
Mario Vila
1. Introducción
El veloz progreso tecnológico de las últimas décadas ha impactado
en la organización y estructura de todos los mercados. En algunos de ellos como
las telecomunicaciones, los medios de comunicación y en general toda la
industria relativa a las tecnologías de la información, los cambios han sido
particularmente relevantes,
justificando el hecho de haya comenzado de “sociedad de la información”,
un concepto que mezcla elementos económicos con culturales, un cambio en los
hábitos y forma de relacionarse las personas en su medio, a la vez que una
revolución o hito en el desarrollo económico futuro de las sociedades.
El fenómeno de la “convergencia” está detrás de esta
revolución, un término muy usado por todos los actores del sector, pero
aplicado desde diversas perspectivas, desde una convergencia puramente tecnológica,
pasando por una de la oferta y de la producción, hasta una de los mercados, del consumo y hasta de la regulación.
Existen distintas visiones sobre la incidencia que el
fenómeno tendrá sobre la sociedad y la economía. El nivel de consenso mínimo se
puede encontrar en el origen del mismo: la convergencia en la digitalización
que ha caracterizado a todas las actividades relacionadas con la producción,
difusión o transporte de contenidos. Es claro que el sector de la economía que
incrementa su importancia relativa, es aquel que produce, distribuye o
transporta bits y en comparación con aquellos se basan en los tradicionales
productos basados en átomos[1].
Existe relativo consenso en que los avances
tecnológicos han permitido que la voz o el sonido, las imágenes y los datos en
general pueden ser comunicados por una diversidad de medios y redes, pero no
existe el mismo grado de acuerdo en como este hecho repercutirá en la
estructura futura del mercado o de los mercados de telecomunicaciones, difusión
y tecnología de la información, ni sobre cual es la forma más apropiada de
responder a nivel de política regulatoria.
Lo que muchos trazadores de política a nivel mundial han
empezado a percibir es que al amparo de las nuevas tecnologías y de la
convergencia se han desarrollado mercados y muchos productos o servicios nuevos
y muchas oportunidades de mejorar la calidad de vida de las personas, si las
sociedades reconocen la importancia del fenómeno, encuentran la más adecuada
inserción en la misma, realizando una adecuada promoción y levantamiento de los
obstáculos que a nivel institucional o reglamentario puedan existir.
2. Convergencia.
Aproximación Conceptual
2.1.
Perspectivas de análisis
El fenómeno de la convergencia puede
definirse desde diversas perspectivas, pero el componente tecnológico aparece
en relación de precedencia causal. No podría avanzarse en otras visiones (de
los mercados, de la producción y consumo) sin entender cual es el fundamento
tecnológico del fenómeno.
El Libro Verde de la Comisión Europea sobre
convergencia[2] es la
referencia oficial más importante sobre la temática, un documento promotor de
una discusión, que proclama representar “un paso adelante en la realización de
una sociedad de la información en Europa”. En el mismo se identifican las distintas
visiones posibles del fenómeno: tecnología y plataformas de red, alianzas y fusiones en la industria,
servicios y mercados, y política y
regulación.
El Libro Verde afirma “la
convergencia tecnológica está produciéndose ya, y el continuo avance de la tecnología contribuirá a consolidar el
proceso a lo largo de los distintos elementos de la cadena de valor”, la
tecnología dominante cambia y paralelamente se abren crecientemente los
mercados a la competencia, aparecen nuevos servicios, y los tradicionales
pueden suministrarse por nuevos medios, estratégicamente las firmas del mercado
comienzan a incursionar en otros segmentos, a los que su especialización (o la
regulación) les impedía ingresar, se desarrollan las alianzas y fusiones y en
todo este entorno la política para el mercado y la regulación no pueden seguir
siendo las mismas.
2.2.
Convergencia tecnológica
En el Libro Verde se distingue el concepto
más popular de la convergencia, que tiende a asociarse con la “aproximación de dispositivos
de consumo tales como el teléfono, la televisión y el ordenador personal”, del
concepto más adecuado para reflejar el fenómeno que se está queriendo
caracterizar y que efectivamente se percibe hoy con fuerza en la oferta del
mercado: “La capacidad de diferentes plataformas de red de transportar tipos de
servicios esencialmente similares”.
Todos los servicios de comunicación por voz o
en general sonido, video o datos, pueden ser ofrecidos por distintos medios: el
tradicional par de cobre, el coaxial del cable, fibra óptica, radio o medios
inalámbricos terrestres o satelitales y otros en desarrollo o a conocer. Lo que
define que exista convergencia tecnológica no es que se disponga de muchos y
más medios para trasmitir señales, sino que todos tienden a soportar toda la
gama de servicios, producen, trasmiten o distribuyen “ceros y unos”, todo es
binario y toda la información trasmitir digitalmente. El fundamento de la
convergencia es la posibilidad de codificar todo tipo de información digitalmente,
lo que facilita su adaptación a entornos o medios de trasmisión diferentes.
La
digitalización general de la trasmisión de esas señales, sea por el medio que
sea, ha logrado que un determinado ya no esté asociado a un tipo de medio. El
servicio de conversaciones de voz (telefonía) se identificaba históricamente a
un medio (el acceso por par de cobre)[3],
la televisión y la radio (o la radiodifusión) a otro inalámbrico y con
utilización del espectro radioeléctrico,
la TV para abonados con el cable. En la era analógica era claro que cada
uno de estos mercados o servicios implicaban el montaje de redes totalmente
independientes y disjuntas y su regulación debía, por tanto, ser independiente.
Internet y su eclosión de los últimos años a
demostrado la independencia de la plataforma y el carácter multimedia de la
oferta de servicios digitales. El gran desarrollo de Internet se ha dado al
influjo de la Web, eminentemente multimedia, avanzando en una convergencia no
solo en las tecnologías, sino también en la oferta de servicios. Considerando
el ancho de banda que predomina en el acceso a Internet y para el que están
definidas las aplicaciones, la red actual aparece como una muestra de
convergencia multimedia de contenidos todavía incipiente, de un futuro entorno
e interfases con el usuario que permitirá un mayor nivel de integración de los
dispositivos terminales y de aplicaciones de difusión, distribución de video,
servicios interactivos y otros tradicionales o nuevos servicios de
telecomunicaciones.
2.3.
Convergencia en la oferta y los mercados
Para
el análisis de este tipo de convergencia es útil comenzar con una definición de
la cadena de valor del sector de las comunicaciones. En la figura puede
observarse una representación posible de la misma. Este esquema de cadena de
valor es el relevante en el mercado convergente[4]
de la actualidad. En los tradicionales servicios de telecomunicaciones como la
telefonía o las líneas directas el contenido no es suministrado por el
proveedor, sino que es creado por el propio usuario, sin embargo la misma
infraestructura de red construida para esos servicios tradicionales, hoy puede
ser aprovechada mucho más eficientemente y generar más valor, si es adaptada y compartida con aplicaciones o servicios
que siguen este esquema cadena de valor. La misma es adecuada para el
tradicional de radiodifusión o televisión para abonados y también todas las
formas nuevas de llegar al usuario final de contenido, incluyendo la propia
Internet.
La Cadena de Valor del sector
Fuente:
Comisión Europea (1997) Libro Verde sobre la convergencia.
Los actores del mercado convergente están
actuando en el entendido que la creación de valor relativa de cada una de las
etapas de la cadena está alterándose en forma sustancial. La convergencia tecnológica
esta haciendo que determinados eslabones de esta cadena pierdan importancia
como generadoras de valor, pues ya no existe una sola forma (tecnología) para
producir determinado servicio y las exclusividades se reducen, junto con la
tendencia a la apertura de los mercados y a la competencia, produciendo que
aquellos servicios menos diferenciados, se acerquen progresivamente el concepto
de “commodity”, un producto o servicio homogéneo o común y abundante. Según
Negroponte[5],
“Si la dirección de una empresa de telecomunicaciones limita su estrategia a
largo plazo al transporte de bits, no estaría actuando de acuerdo a los
intereses de sus accionistas. Ser propietario de los bits o de los derechos
sobre los bits, o aportar un importante valor agregado a los bits, tiene que
ser parte de la ecuación. De otra forma, no habrá lugar para agregar ganancias
y las empresas telefónicas se habrán equivocado, al brindar un servicio que se
va a ir transformando, rápidamente, en un commodity, cuyo precio bajará más y más
por la competencia y el incremento del ancho de banda.”[6]
Nadie se queda quieto en este mercado
convergente, ni siquiera los que producen o controlan el contenido, aunque
aparezca como el eslabón más beneficiado de la cadena. La presencia en el
mercado se multiplica, el control por algún tipo de contenido especial eleva su
precio, por otro lado las posibilidades de distribución de los contenidos, muy
concentradas en el pasado, se multiplican al amparo de las nuevas tecnologías
que permiten que todos los medios sean adecuados para la trasmisión de video
hasta los hogares, el espectro radioeléctrico potenciado por la televisión
digital, los servicios satélitales y hasta el cobre (o la fibra) de las
telefónicas.
Las tradicionales empresas telefónicas procuraron
incursionar primero en el segmento celular, que auguraba la continuación
natural de sus actividades en una modalidad de uso nueva móvil y personal, hoy
la principal preocupación de las operadores celulares es mantener su o ingreso
medio por usuario, suministrando aplicaciones adicionales, servicios de valor
agregado, contenido a medida, integrando servicios tradicionales de recepción
de mensajes escritos o incluso la
navegación por Internet. Todas las firmas tradicionales del sector han ido
adaptando sus redes para ofrecer acceso a esta red de redes, en pocos años de
vida comercial la misma ha demostrado
la importancia de una oferta a medida de contenido y aplicaciones, por sobre la
mera conectividad[7].
Las empresas tratan de superar su tradicional especialización
horizontal en la cadena, para expandir su rango, para ello directamente
expanden sus actividades propias, pero muchas veces recurren a asociaciones de
diversa naturaleza, alianzas o fusiones, que han sido la constante del mercado
en la última década. Muchas de las alianzas o fusiones, se hacen al amparo de
las posibilidades de nuevos marcos regulatorios[8].
Las fusiones más típicas del fenómeno de la convergencia son las que involucran
a proveedores de contenido y a firmas especializadas en conectividad o
transporte, a las que se suelen sumarse firmas que provienen del sector de la
tecnologías de la información. En estas estrategias de fusión, puede estar la
génesis de un nuevo medio global nuevo, que en algún momento deberá llegar a la
propia interfase del usuario. Internet está empezando a ocupar en las
sociedades un papel tan central como los medios tradicionales, pero es
necesario superar todavía algunas barreras para la adopción de nuevas
tecnologías (o de estándares) para una efectiva integración o convergencia en
la interfase del usuario, para la recepción e interactividad con todo tipo de
contenidos[9].
3. Convergencia y
Regulación
3.1.
Convergencia, problema o oportunidad?
La convergencia es una nueva complejidad con
la que deben lidiar los hacedores de política y los agencias reguladoras de los
mercados convergentes, sin embargo muchos de los cuerpos regulatorios están
empezando a reconocer como el Libro Verde de la UE que “la convergencia está
demostrándose ya un motor fundamental de la actual evolución de las industrias
de telecomunicaciones, medios de comunicación de comunicación y tecnología de
la información” y en general para
constituir la “sociedad de la información”
y como tal su promoción se está constituyendo en pilar de la política
del sector a nivel de la regulación.
La
política regulatoria del sector suele tener como grandes objetivos, la
maximización del bienestar de la sociedad, defendiendo además el interés a
largo plazo de los consumidores finales de las telecomunicaciones, promoviendo
la provisión de los servicios a precios bajos y en cantidades y calidades
adecuadas, identificando operadores
dominantes y procurando levantar trabas para a la entrada, a través de
políticas de provisión abierta de las redes[10].
Cambiando
los fundamentos de la política regulatoria del sector, la propia tecnología fue
haciendo caer los monopolios naturales del sector, empezando por el segmento de
larga distancia[11], hasta
avanzar progresivamente hasta el mercado local[12]
de telefonía y de otros servicios como el de la TV para abonados, que además se
comienzan a confundir y a converger. Otros segmentos nuevos y también
convergentes con los citados ya han nacido en mercados más competitivos como la
telefonía móvil y los servicios de voz y de datos inalámbricos y en mayor
medida aún el mercado del ancho de banda y de Internet.
Las agencias
reguladoras modernas vienen evolucionando hacia una redefinición dinámica de
sus funciones a medida que la apertura de los mercados se va produciendo en
forma natural y sostenida a nivel global y la convergencia tecnológica
desdibuja los límites de los tradicionales segmentos del mercado, dejando
progresivamente de lado su rol tradicional de regulación e incorporando nuevos
de promoción[13].
Instituciones creadas al amparo de muy reciente legislación como las de
Singapur o Malasia tienen como objetivos prioritarios el “desarrollo, promoción
y regulación de las info-comunicaciones”
para posicionarse como un “nodo vital a nivel de la infraestructura
global de la información, construyendo una masa crítica de usuarios ICT
(tecnologías de la información y las comunicaciones), desarrollando los
servicios relacionados con el soporte del comercio electrónico, incentivando a
las compañías a adoptar ICT como una herramienta competitiva, desarrollando la
industria de ICT, atrayendo y desarrollando recursos humanos competentes”. Todo
esto con el fin último de “mejorar la calidad de vida” con un “marco
regulatorio transparente, pro-negocios y pro-consumidor, en el que el gobierno
sea líder y ejemplar usuario de ICT”[14]
La
constitución de un nuevo marco regulatorio o de nuevas instituciones
regulatorias a nivel nacional, puede
representar en los tiempos actuales una oportunidad para reflejar la
convergencia y ponerse rápidamente al día en una temática relevante en términos de competitividad
internacional. En ocasiones los países con mayor tradición regulatoria,
sufren inercia de instituciones no
adecuadas a la convergencia, heredadas del paradigma anterior, de cuya
presencia no es sencillo desprenderse.
3.2.
La convergencia en la regulación. Un nuevo paradigma?
Si se parte de la base que
la promoción de la convergencia debe ser uno de los objetivos de política para la
regulación de las telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de
la información, debe considerarse que existen una serie de obstáculos
institucionales y rémoras del anterior paradigma que es preciso superar, para
lograr una regulación del mercado que contemple y fomente la convergencia.
Constituyen por lo generar obstáculos o restricciones no justificadas en el
interés general y inequidades en el tratamiento de distintos actores del
mercado convergente:
·
Restricciones
al acceso a los usuarios.
·
Restricciones
al uso de infraestructura.
·
Restricciones
al uso del espectro radioeléctrico
·
Múltiples
organismos reguladores,
·
Múltiples
regímenes de licencias
·
Múltiples
regímenes de acceso a las redes.
Los reguladores de estos
mercados y en particular los especializados en las telecomunicaciones, guían su
accionar en procura de permitir que la competencia de los mercados se
desarrolle fluidamente y para ello procuran identificar aquellos “cuellos de
botella” es decir aquella tecnología o
porción de la red sin la cual resulta sumamente difícil por un tercero llegar
con su servicio o producto al consumidor final, a efectos de garantizar el
acceso en condiciones justas y no discriminatorias, produciendo en los
eslabones complementarios de la cadena. Como históricamente ha podido
comprobarse en la progresiva apertura de las telecomunicaciones a la
competencia, la ubicación de los cuellos de botella cambian con la evolución
tecnológica[15]. Por ejemplo, en la
industria de la TV se está transitando del esquema que representó durante
décadas la tecnología análoga a un nuevo paradigma digital y en la misma medida
el principal cuello de botella que radicaba en la trasmisión o distribución del
video se cambia hacia al eslabón productor de contenido y al del equipo terminal
del cliente[16]. En este sentido la
política de promoción de la convergencia y de la competencia deben ir de la
mano, en la detección y remoción del
abuso de posición dominante y la defensa de los intereses del consumidor final.
Se
expanden los medios de transporte o de distribución y las fuentes de contenido
valioso o único, como eventos en vivo, deportivos o culturales únicos, hace que
la escasez se desplace desde la entrega a la producción de contenidos, y todos
los operadores del mercado procurarán los derechos exclusivos de los contenidos
más atractivos o de mayor calidad[17].
Estos contenidos, por su propia naturaleza, son limitados, por lo que además de
apelar a la capacidad creativa del sector para la generación de contenidos de
calidad, que satisfagan la demanda, la política del sector puede dirigirse a la promoción de las producciones nacionales de contenido.
La regulación tradicional
del sector identificaba el medio con el servicio, incluyendo en la normativa o
en las licencias concedidas restricciones al tipo de servicio que pueden
transportarse por determinadas infraestructuras de la red. Usualmente se
concedía el uso del espectro radioeléctrico con una asignación específica de
servicio para cuyo destino puede utilizarse. Todas estas restricciones pierden
sentido[18]
en el marco de una política de convergencia, impidiendo lograr una mayor
eficiencia en la producción a través de la realización de economías de escala o
de alcance.
La administración del
espectro de frecuencias sigue constituyendo un tema central de la regulación,
pues a pesar de que las tecnologías digitales están produciendo ahorros
significativos en el consumo del mismo, su escasez relativa no desaparece, pues
aparecen continuamente nuevas aplicaciones inalámbricas, sucesivas generaciones
celulares, para el acceso local telefónico o de banda ancha para aplicaciones
de datos o acceso a Internet, por lo que tampoco es definitivo el uso que en un
momento determinado puede hacerse de determinada porción del espectro, pues
futuras desarrollos pueden encontrarle aplicaciones hoy nuevas, hoy
insospechadas.
La multiplicidad de
regímenes era la constante del paradigma regulatorio en proceso de superación,
diversos cuerpos normativos e instituciones regulatorias, para
telecomunicaciones, radiodifusión y el resto de los sectores convergentes sin
un tratamiento específico. En general la tendencia de política y de
administración regulatoria apunta a la existencia de una única autoridad
ministerial o agencia, con jurisdicción en todo el mercado convergente. Como en ITU (2000)[19]
se señala, “apartándose de la actitud de ‘esperar y ver’ de muchos países del
área de las Américas, un número de economías emergentes de Asia y Africa han
adoptado modelos institucionales para sus reguladores que reflejan la tendencia
global hacia un solo mercado en el que todos los servicios de comunicaciones
son transados”.
La multiplicidad de
regímenes de licencias es otro aspecto heredado del paradigma anterior,
mientras algunos sistemas regulatorios nacionales siguen contemplando una gran
diversidad[20], otros están simplificando esta función en
suministrar dos o tres tipos de licencias[21]. Por otro lado muchas de las actividades
convergentes siguen estando por fuera del régimen de licencias, la producción
de determinados contenidos, actividades de la industria tecnología de la
información y en muchos casos la globalización de servicios como la Internet y
los servicios satelitales ponen en entredicho la validez de la concesión de
licencias a nivel nacional, por lo que se empieza a cuestionar la propia
necesidad o utilidad del sistema de licencias para el nuevo mercado
convergente, alegando que el problema podría dejarse librado a la aplicación
general de las normas de competencia o de protección del consumidor. Sin
embargo existen una serie de licencias especiales cuyo fundamento se encuentra
en la administración de recursos escasos, numeración o interoperabilidad, que
de todas formas siempre ameritarán una mínima intervención de agencias
independientes.
La convergencia en la regulación
también debe atender posibles asimetrías en el tratamiento en cuanto a acceso a
las redes. El sector tradicional de telecomunicaciones ha sido sobre el que se ha desarrollado en forma más
intensa una política de red abierta[22]
y en general todo el desarrollo en torno a interconexión y desglose de
infraestructura. Las políticas de red abierta debe también converger,
procurando poner en pie de igualdad a todas las redes, extendiendo los
principios de reciprocidad y de no discriminación[23]
a toda la infraestructura provenga de las telecomunicaciones, medios de
comunicación o de las nuevas plataformas o redes introducidas por las nuevas
tecnologías de la información.
En general se afirma que a
la luz de la convergencia se transita a una regulación de tipo horizontal (por
eslabón de la cadena de valor) de las actividades del sector, en substitución
de la tradicional regulación vertical en función del servicio final, pues la
convergencia tecnológica ha llevado a que se puede asociar el servicio con una
único medio o plataforma para suministrarlo, y a su vez el uso de estos medios
es compartido en la oferta de diversos servicios. Al mismo tiempo la nueva
regulación comienza a reconocer las diferencias en cuanto a problemática
regulatoria de las capas o eslabones relacionadas con el contenido su
acondicionamiento o presentación y las aplicaciones, de aquellas vinculadas al
transporte, conectividad, entrega y terminal del cliente.
La certeza y acuerdo que se tiene
sobre el punto anterior, no se tiene en cuanto a forma de organizar las
agencias reguladores, entre la posibilidad de conformar un solo regulador, que
entienda tanto en contenido como prestación y entrega de los servicios, o
separar dichas funciones en dos instituciones especializadas, para en supuesta
salvaguarda del “interés público” frente a aspectos de “eficiencia económica de
la regulación”[24]. La balanza
parece inclinarse hacia la primera posibilidad si se considera que la
convergencia suele darse también a nivel vertical de la cadena de valor,
impidiendo una clara discriminación a la interna de una firma en particular
entre la generación de contenido, prestación de servicio, trasmisión y entrega
del mismo, por lo que no parece razonable que una misma firma del mercado
convergente, esté sometida a una regulación sin garantías de coherencia y
coordinación.